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李铁:大城市病的问题出在城市治理方式而不是人口

2017年11月30日 13:58来源:《财经》杂志手机版
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近年来,一些特大城市为治理交通拥堵、环境污染、房价过高等“大城市病”,采取了一系列人口调控政策。那么,“大城市病”的病根真的是人口过多吗?除去疏散人口一途,还有没有治病良方?

对此,中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁指出,城市的人口发展战略,应该站在城镇化的大格局下来认识,要尊重城市发展的规律,尊重人口的流动。关于北京等城市的“大城市病”问题,问题在于城市的治理方式,而不是人口过多。真正要解决这一矛盾,要对围绕北京的优质资源的增量和存量进行空间调整。北京行政办公区向副中心迁移、设立雄安新区等疏解非首都功能等举措,都是中央对北京人口控制战略的及时调整。

如何看待特大城市的人口压力?

《财经》:十九大报告中提出,做好人口发展战略研究,准确把握人口发展长期趋势,是做好产业布局、资源配置、福利安排等的基本依据。那么,应该如何理解十九大中的人口观?

李铁:关于城市的人口发展战略,应该在城镇化的大格局下来认识。首先是要尊重城市发展的规律,尊重人口的流动是按照市场化的原则,而不是按照传统计划经济的方式进行管控。我国有13.7亿人口,其中城镇常住人口占57.35,%,而户籍人口仅占41%。到2035年实现国家的基本现代化,人口城镇化比例也要达到70%。因此,在推进城镇化进程中,要特别注意如何实现人口的城镇化,提高人口的城镇化质量,也就是按照十九大报告的要求,加快实现农业转移人口市民化。要达到这个目标,各类城市都要发挥作用,特大城市和超大城市也不例外,何况在已经实现的城镇化进程中,北京、上海、深圳和广州以及城市群地区都发挥了至关重要的作用。

《财经》:如何看待特大城市一直面临的巨大人口压力?

李铁:比如,从北京的人口增长进程看,三十年来一直在实行的所谓人口控制政策并没有起到预期效果。人口压力的原因不是因为外来人口的大量进入,而是行政主导的城市化进程造成的。大量市场资源随着行政的导向进入北京,各类企业总部、各类大型事业单位、各类优质资源都集中在北京,当然需要各类人口进入北京提供服务,市场也及时地通过就业机会的提供进行了实际的补充。因此,从上个世纪八十年代的规划控制人口1000万,不断进行控制和调整,并不能阻止人口伴随着各类其他要素流入。现在又提出了2300多万的人口控制目标。这是对于进入北京的资源和要素缺乏深刻的认识。

《财经》:现在人们经常提到的“大城市病”是人口过多造成的吗?

李铁:关于当前的“大城市病”问题,问题在于城市的治理方式而不是人口。我们很多人把管理上出现的问题,把政府作为的不当以及过去决策的失误归结于人口过多。比如,北京的主城区五环以内667平方公里,人口1000万左右,这和韩国的首尔核心区以及东京的都市区人口相当,为什么他们没有出现对于人口的恐惧,或采取人口排斥政策?实际上我们出现的交通拥堵环境污染等现象是城镇化进程中必然的产物,是需要花一段时间通过基础设施供给、公共服务的改善加以解决的。需要看到,北京的辖区有1.64万平方公里,而东京比北京小,只有1.4万平方公里,但东京都市圈已经容纳了4300万人口。

《财经》:如果真的想要化解人口压力,应该怎么做?

李铁:真正要实现人口疏解,其核心在于围绕北京的优质资源的增量和存量,进行空间的调整。北京行政办公区向副中心迁移、设立雄安新区等疏解非首都功能等举措,都是中央对北京人口控制战略的及时调整。应该把调整的重点对准优质资源而不是低端产业。

要发挥空间对城市的调节功能

《财经》:如何让优质资源自愿、自发流动?

李铁:我们曾经对世界发达国家的大都市进行过调查,大都市周边有30-50公里半径的辐射区,存在无数个中小城市和小城镇,它们疏解了主城区的功能,缓解了主城区的压力。在东亚,人口密度较高的日本和韩国也是如此。而我们提出的人口控制政策,却把所有的辖区都包括在内,放弃了通过更大空间范围调节要素和人口配置的可能,导致主城区要素的高度集中,这是城市治理的一大误区。

《财经》:为什么会存在这种误区?

李铁:原因在于公共服务人口的封闭性,也就是改革前三十年积累的体制矛盾,户口的排他性导致了我们不愿意在现有的财政供给能力下,开放更多的公共服务资源给外来人口。这个问题不是城市治理的问题,也和城市病无关,而是利益问题。

正是因为这种封闭的公共服务利益,使得我们放弃了空间对城市核心区治理的调节功能,不得不采取行政的控制人口手段,从而也造成了我们不愿意过多地投入资源来改善城市辖区的治理现状,改变住房供给结构,从而使压力累积,把政策推向人口的排他性路径。

由于北京和上海等大都市这种封闭的公共服务管理的思维模式,遇到任何情况把责任推给人口过多,而回避了本身固有的人口思维模式,最后导致了全国的上行下效。户籍管理制度改革和农业转移人口市民化之所以在十八大以来推行不下去,这是非常重要的原因。

《财经》:所以长远来看,满足城市不同人群的生存空间需求,还是要靠周边小城镇的发展?

李铁:我们去东京调查的时候发现,距离东京30公里左右的筑波,房价也就相当于人民币2万多元每平米,相比于东京便宜了很多。可见空间的市场调节功能会自动发挥作用。但是在我国的超大城市,却普遍限制周边中小城市和小城镇发展产业和居住空间,这又让矛盾集中在高房价上,扭曲了社会的舆论导向。

按照人口控制的思路,特大城市不愿意提供更多的住房供给来解决外来人口。因为担心提供了住房就会导致更多的人来北京。由于外来人口看不到解决住房的预期,当然把怨气对准了高房价。而全世界的大都市的住房供给,基本上遵循一个规律,就是在城市的辐射半径内,根据远近关系,提供不同价位的住房。政府负责的就是如何解决轨道和公路交通的配置问题和规划问题。

市场有能力提供稳定、安全的住房

《财经》:居者有其屋是人们一个基本需求,如何解决低收入人群的住房问题?

李铁:出租住房在全世界都是解决住房供给的主渠道。问题是出租住房应该由谁来供给?由谁来建设?建在哪里?政府建设出租房肯定是遵照政府的安排,可是我们能够把出租住房建设在所有距离就业地较近的空间吗?显然不可能,根据级差地租理论,这是最大的浪费。如果选择较远的地方,会有人去吗?当然会,问题是距离就业地是远还是近?

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